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[まちづくりNPOの可能性と課題]
地域づくりにおける市民セクター
−可能性と課題をめぐって−
 
 

本稿は、「新都市」2006年3月号の特集「地域づくりの新しい潮流」のために書かれた原稿であり、ハウジングアンドコミュニティ財団(H&C財団)における助成プログラムの企画・運営の経験や調査研究の成果から、地域づくりにおけるNPO・市民活動を4つの型(事業型運動型プログラム型プロデュース型)に分類・整理するとともに、NPO・市民活動の可能性や課題などについてまとめたものです。なお、ここ数年に発表した論考と重なる記述があることをご了承ください。

 
 
■はじめに

 地域は制度によって整備されてきた。制度とは、社会的に継続的に認められ機能しているメカニズム、とでもいったらいいだろうか。制度は、人びとのよりよい生活の実現の達成のために、地域に施設を配置する。しかしそこでは、人びとの実際のありようを捨象あるいは抽象し、実体のない生活者像を描き、それに基づき施設に機能を付与、設置してきたのではなかったか。また、制度は社会の安定を図るために、人びとを規制する。施設は、制度が想定する秩序を可視化していく装置でもある。
 しかし、人びと=生活者とは行為する主体であり、その行為は必ずしも合理的・意識的であるわけではなく、制度が想定するそれを逸脱することも少なくない。人びとは施設に新たな機能を見いだし、その転用を図ったり、安定を求めながらも、向こうにある何かを予感しながら不安定をも求めていく。
 地域とは、私たちの日常の生活や事業が営まれる場。こうした場を豊かに育むのが地域づくりである。本稿では、助成財団の支援プログラムの担当者という立場から、地域づくりをめぐる昨今の状況やその活性化のための課題などについて考えてみたいと思う。つまり、市民セクターの可能性やその支援のあり方についての考察である。

 
■NPO=市民セクターの可能性の発見

 従来、地域づくりは主に行政セクターと企業セクターが担ってきた。しかし、地域は日常の生活や事業を営む具体の場である。それは、いわば人びとの営みの蓄積の継承/形象。本来、これら2つのセクターだけでは十全にそれを進めることはできない。多くがそのことに気づきはじめ、市民セクターのもつ可能性が語られ出したのがここ10年くらいのことである。
 阪神・淡路大震災。すでに指摘されているように、私たちの社会を襲ったこの大きな出来事がきっかけのひとつとなった。家並を焼き尽くす炎、崩れたビル。私たちは、私たちが築き上げてきた街の脆さを実感した。それは、多くの人びとが信じて疑わなかった近代技術の脆さであった。それだけではなかった。復旧の過程でさらに大きな問題点が明らかになった。それは、高齢者や低所得者、中小企業事業主など、社会をともに構成し、ともに生きる多様な人びとの抱える課題に、的確に対処していくことの難しさであった。制度が想定しないものを捨象し、排除する社会システムの欠陥が明らかになった、といってもよいだろう。
 しかし同時に、大震災は私たちに大きな可能性も教えてくれたのだった。延べ100万とも150万ともいわれるボランティアの活動が、救援・復興に大きな役割を果たした。市民も力を持っていることに多くの人が気づいたのだ。そして、その活動が効果をあげるためには、それをコーディネートする市民組織=NPOが必要であることも学んだ。つまり、行政セクターと企業セクターが支えてきた社会は、その問題点に気づくとともに、それを解決するためには市民の力とNPO、つまり市民セクターが重要な役割を果たすことを認識したのである。

 
■生活の「内部」に立つNPO=市民セクター

 NPOということばは、確かに定着しつつある。市民セクターの活動は、行政セクターや企業セクターでは対応しにくい領域に対応できる活動として注目され、期待されているのだと思う。しかし、いうまでもなく課題も多い。資金の確保、人材の育成、事務所や拠点の確保、情報の受発信、連携やネットワークの構築など、現場をめぐる課題だけでも多々あり、現場は課題に押しつぶされそうになっている、といっても過言ではない。まだ未成熟期だから、というのはたやすい。しかし同時に、では、市民セクターにとっての成熟とは何か、という問いが立ち上がってくる。この大きな問いに、まだ回答はない。しかし、行政セクターや企業セクターのそれとは異なるだろうということには、多くの人が気づいている。
 行政セクターも企業セクターも市民セクターも、私たちの生活をより豊かな方向へ導こうとする活動を行うことにおいて、同じである。行政セクターは公平性の原理に基づき、企業セクターは収益性の原理に基づき、市民セクターはそれらの原理では取りこぼしてしまうもの/ことを掬い上げようと活動を行う。3つのセクターは、異なった原理に基づき、相互に補完しながら私たちの生活に関わっている。
 しかし、留意しなければならない。原理という観点から見ると3つのセクターはひとつの平面上で相互に補完し合っているかもしれないが、生活への関わり方という観点から見ると、市民セクターとほかの2つのセクターとの間には大きな段差がある。いずれも生活をより豊かにするであろう財やサービスを提供したり、そのための何がしかの働きかけを行うが、2つのセクターにとって生活は対象としてあり、市民セクターは生活そのものと結びついている。2つのセクターはその「外部」に立ち、市民セクターはその「内部」に立っているのである。私たちの生活は、ときに矛盾する、個別・具体の、無数のもの/ことによって構成されている。2つのセクターは、それぞれの原理に基づき、こうした複雑な様態を単純化し、より合理的・効率的に財やサービスを提供する。市民セクターは、こうした複雑な様態の「内部」に立ち、それを受け入れていく。そこに市民セクターの困難さのひとつがあるとともに、2つのセクターを捉える理論やその体系では市民セクターを十分に捉えることができない理由がある。

 
■NPO=市民セクターによる地域づくり

 地域づくりということばは、現在、必ずしも明確な定義がなされているわけではない。使うひとそれぞれが、自身の経験や期待に照らし合わせ、その都度定義しているのだと思う。
 たとえば、つぎのようにいってみよう。物理的な場であるとともに、可能性を可能性のままに維持する場、そんな場づくりを実践しながら、地域に新しい価値を創出すること。日ごろの地域づくり団体とのお付き合いを通して、そう実感している。さらに、いわばそれを支える考え方──活動をはじめる動機や活動を進めるなかで障害やトラブルが生じたときに立ち返る原点として、つぎのフレーズを提示したい。地域づくりとは、対立や変化を内包させながら、日常の生活や事業の場である地域をより豊かに実感していくこと。
 対立とは、異なった意見や個性をぶつけ合うこと。変化とは、必要に応じて目的や方法などを柔軟に変化させていくこと。どちらも難しいことばではない。では、実感していくこと、についてはどうだろう。実感できるようにすること、ではない。実感できるように、といってしまうと、する人としてもらう人が分かれてしまう、つまり実感できるようになるまで待っている人を生み出してしまう。おそらく、行政セクターや企業セクターが担っていた従来の地域づくりは、その問題を抱えていたのだと思う。
 ひとりひとりが地域に関わること。それが地域づくりの健やかなありようだろう。地域に関わるとは、地域に対してなにがしかの意志をもち、具体の活動を行うこと。すべての人がこの2つを実践することは難しい。しかし、意志を持つことは誰にでも可能である。この意志を起動し、束ねる役割を担うのが地域づくり団体だと思う。
 私たちの生活や事業が営まれる日常は、単なる日々の繰り返しではない。さまざまなもの/ことの関係が、微妙な、ときに大胆な変化を起こし、そこに新たな発見を与えてくれる。私たちは発見を積み重ねながら、生活や事業の果実を育てていく。地域に対する意志を起動し束ねる市民セクターの活動は、つまり私たちの生活や事業の果実を大きく育てる肥料なのだ。

 
ワークショップ(松江市にて) 電導スクーターのデモンストレーション(松江市にて)

(左)ワークショップは、対立や変化を確認する有効な場のひとつです。(松江市にて)

(右)新しい価値の創出とはけっして難しいことではありません。地域の人びとと具体のレベルのことがらを共有していくことが大切。イベントも重要な方法です。(高齢者・障害者向け電導スクーターのデモンストレーション:松江市にて)[写真:Yutaka Nakamura]
 
■地域づくりの実際
(1)地域づくりの4つの型
 地域づくりの実際を見てみよう。まず、市民セクターの多様な活動を、2つの軸を導入して整理してみたい。1つは「対価志向性/使命志向性」の軸であり、活動の目的の志向性に着目したそれである。市民セクターの活動においても、活動を継続・発展させていくためには、使命だけではなく、同時に対価を志向することも重要であるが、団体ごとにその度合いは異なっている。もう1つは「実践志向性/計画志向性」の軸であり、活動の様態の志向性に着目したそれである。ここでいう計画とは、実践の企画や準備、支援などの活動を指し、具体的には調査・研究をはじめ、コーディネートなどの活動を含んでいる。
 これら2つの軸によって、4つの象限が形づくられる。第1の象限は、対価を志向する実践で「事業型」、第2の象限は、対価より使命の度合いの高い実践で「運動型」と呼ぶことにする。第3の象限は、使命の度合いの高い計画志向性の活動で「プログラム型」、第4の象限は、対価および計画を志向する活動で「プロデュース型」と呼ぶことにする。これら4つの型について、典型的な事例を見ていこう。
 
地域づくりの4つの型(タイプ)
 
(2)事業型の活動
 事業型の活動は、特定非営利活動法人自立支援センターふるさとの会(東京都)と特定非営利活動法人フローレンス(東京都)を紹介したい。
 ふるさとの会は、東京・山谷地区で路上生活者の自立支援を行っている団体。炊き出しなどによるボランティアから活動をはじめ、自立支援が山谷地区の再生になるという視点から、課題の本質的解決をめざし、路上生活を脱して自立するための支援へ活動を展開している。10年ほど前にハウジングアンドコミュニティ財団(以下、当財団)の助成を受け、集合住宅の一室を借り上げ、高齢路上生活者の自立支援センター(調理などの生活自立支援、共同の居間空間の提供、安否確認などの訪問サービスの提供などを実施)を開設、その実績により他の財団より助成を受け継続的な運営が可能になったり、複数の施設の開設へ活動が広がったりしていった。その後、路上生活者は地域再生の社会的資源という考え方に基づき、その就労支援(技術や資格の習得支援)を行うとともに、多様な福祉関連事業を立ち上げ、現在では、職員90名、年間事業規模4億円ほどの団体に発展している。
 フローレンスは、小児科医などの専門家と地域の「ベテランママ」の協力を得て、地域の力で病児保育をサポートするしくみをスタートさせた(2005年4月)。仕事をもつ親にとって子供が病気に罹るとたいへんである。一般の保育施設では病気の子供をなかなか預かってもらえないからだ。フローレンスはこうした問題を解決するために、病気に罹った子供を預かる「こどもレスキューネット」を中心とした、子育てサポートネットワーク「フローレンスパック」のサービスをはじめた。「こどもレスキューネット」は、かかりつけの病院・提携の医療機関での診察やスタッフ(地域の「ベテランママ」)の自宅での一時預かり、保育園の送り迎えなどのサービス。「ベテランママ」の経験やノウハウを地域に還元していこうという試みである。現在は東京都中央区・江東区をエリアとしているが、数年度には東京23区全域に広げる計画とのこと。
 地域で求められる財やサービス=ニーズは多様であり、潜在的なものも少なくない。試行錯誤を繰り返しながら、供給者と需要者が協働してほんとうに必要な財やサービスを探っていくことが重要である。事業型の事例はまだけっして多くはないが、こうした困難な実践を確かに展開している。
 
宿泊所「ふるさと日の出館」(ふるさとの会) 「こどもレスキュー隊」の講習(フローレンス)
(左)ふるさとの会が運営する女性単身宿泊所「ふるさと日の出館」(都第二種社会福祉事業)[写真:ふるさとの会のサイトから]
(右)フローレンスの「こどもレスキュー隊」の講習の様子[写真:Akiko Ouchi]
 
(3)運動型の活動
 運動型は、4つのなかで最も事例が多い。谷中学校(東京都)と特定非営利活動法人ヴォーリズ建築保存再生運動一粒の会(滋賀県近江八幡市)を紹介しよう。
 江戸400年来の歴史と伝統のある寺町・谷中界隈で活動する谷中学校は、20年ほど前に実施された東京芸術大学建築科の環境調査をきっかけに、調査を行った大学院生に地元の有志が加わってスタートした。地域の生活文化の保存、地域の魅力の醸成および将来への継承を目的に、ハード、ソフトの両面から地域の価値の再発見やさまざまな提案の活動を行っている。当財団の助成を受けて1993年にはじまった「谷中芸工展」は、「まちじゅうが展示会場」をキーワードに、谷中に暮らす人びとの日常の創作活動(芸術と工芸)を取り上げ、地域の人びとに興味を持ってもらい谷中の魅力を語り合ってもらう場として、毎年10月に開催。地域外からも高い評価を受けている催し物である。また、ここ数年のあいだに2つのNPO(特定非営利活動法人ひとまちCDC、特定非営利活動法人たいとう歴史都市研究会)を設立し、地域とのより多角的な関係を構築している。
 近江八幡市には、W.M.ヴォーリズが残した多くの洋風建築が残っている。「建築の風格は人間の人格と同じく、その外見よりもむしろ内容にある」と語ったヴォーリズは、建築を残しただけではなく、産業を興し、教育や福祉、医療などを進め、近江兄弟社や近江兄弟社学園、ヴォーリズ記念病院など、その業績は、その精神とともにいまもこの地域に生き続けている。一粒の会は、ヴォーリズ建築の名作といわれる「旧八幡郵便局」を拠点に、ヴォーリズの精神を今後の地域づくりに活かすための活動を展開している。具体的には、旧八幡郵便局の保存・再生、ヴォーリズ建築の保存・再生のための調査・コンサルティング、全国のヴォーリズ・ファンのネットワークづくりなど。「地域の方々に活動をわかりやすく提示し、地域に必要とされているかどうかを確認しながら活動を進めていくことによって、必要な資金や人材は自ずと確保できる」と語るメンバーのことばに、運動型の活動の本質が見える。
 

谷中芸工展の様子(谷中学校:東京都台東区) ヴォーリズ建築の名作といわれる旧八幡郵便局(滋賀県近江八幡市)

(左)「谷中芸工展」 特定非営利活動法人ヴォーリズ建築保存再生運動一粒の会 雑記帳234

(右)ヴォーリズ建築の名作といわれる旧八幡郵便局(ヴォーリズ建築保存再生運動一粒の会の活動の拠点:現在はファサードも改修されています) 特定非営利活動法人ヴォーリズ建築保存再生運動一粒の会 雑記帳130

 
(4)プログラム型の活動
 プログラム型の活動は、新潟県村上市の事例を紹介したい。村上市は、城下町を構成する4大要素(城跡、武家町、寺町、町人町)を備えた貴重な城下町として評価を受けている。しかし、それに対する住民の意識は必ずしも高くなく、また、中心商店街ではその活性化対策として道路の拡幅計画などが進んでいた。こうしたなか、村上にとってのほんとうの活性化とはなにか、と疑問を抱いた商業者有志によって、村上町屋商人会(あきんどかい)の活動がはじまった。1998年のことである。「町屋の人形さま巡り」(春開催)と「町屋の屏風まつり」(秋開催)の2つの催しは、JRとのタイアップも含め、大きな催し物に成長した。こうした活動から、いくつかのプロジェクトが派生していった。チーム黒塀プロジェクトの活動(2002年開始)は、風情ある小路にあるブロック塀を黒塀に変えるプロジェクト。ブロック塀を壊さず、ブロックの上に木の板を打ちつけ黒く塗るもので、黒塀一枚を市民に1000円で買ってもらい、また、市民の手作りで黒塀作りを進めている。むらかみ町屋再生プロジェクトの活動(2004年開始)は、市民基金をつくり、現代風に改築された町屋の外観を本来のものに戻そうという試み。技術については、村上大工「匠の会」がサポートする。2005年には、村上町屋の伝統様式を守りつつ、現代生活に合わせた改修方法の提案、実践することを目的とした、村上町屋・住まい再生研究会を立ち上げた。地域内外にネットワークを広げながら地域の課題に包括的に対応していく核。それが、プログラム型の活動の役割である。
 
黒塀建設の作業の様子(新潟県村上市) 市民基金によって外観が整備された和菓子店(新潟県村上市)
(左)黒塀建設の作業の様子(チーム黒塀プロジェクト)[写真:同プロジェクト提供]
(右)整備された和菓子店(むらかみ町屋再生プロジェクト 特定非営利活動法人ヴォーリズ建築保存再生運動一粒の会 雑記帳135 
 
(5)プロデュース型の活動
 4つの型のうち3つの型の活動について紹介した。では、最後のひとつ、プロデュース型の活動にはどのような事例があるのだろう。結論をいえば、こうした活動はない。市民セクターにとっての成熟とは何か、この大きな問いにまだ回答はない、と先に述べた。おそらくこのことと関わっている。
 私たちの社会は、市民セクターが成熟したそのイメージを共有していない。たとえば、活動の現場では資金の確保や人材の育成、事務所や拠点の確保などさまざまな課題があり、また他のセクターとの関係のあり方や税制など、市民セクターを取り巻く課題は多く、その解決に向けての議論は多くの場所でなされている。しかし、こうした課題が解決し、市民セクターが成熟していった社会とはどのようなものなのか、私たちはそのイメージを共有してはいない。
 たとえば、共同性の回復、といってみよう。いつでも、どこでも通用する論理を求めるのではなく、いま、ここで必要な方法を出し合うこと。共同性とは、たとえばこうしたことを実現できるありようのことである。地域には、さまざまな立場の主体が関わっている。矛盾に対して妥協して受け入れるのではなく、矛盾を矛盾のまま共存させていくこと。共同性とはまた、こうしたことを実現できるありようのことでもある。3つの型の団体はそれぞれに、その立場においてその実現をめざして活動を展開している。
 おそらく、第4の象限に分類される団体は存在しないのだ。第4の象限とは、対価および計画を志向する活動であり、理念的にはこうした活動を行う団体が分類される象限である。しかし、実態的には、第1から第3の象限を構成する多様な団体がそれぞれの役割を果たしながら地域の運営がなされている、その様態そのもののことなのだと思う。つまり、共同性の回復された地域の運営のありようそのものが、第4の象限なのだ。市民セクターの成熟は、その実現への過程である。その意味で、私たちの社会は健やかな変化を進めているといえよう。
 
■NPO=市民セクター活性化の課題−財源と人材
 市民セクターがその役割を十分果たすためには、社会的ミッションの追求とそれを実現するための継続的・安定的な組織運営が必要となる。しかし、現状では課題も多く、とくに財政的課題を抱える団体は少なくない。「住まい・まちづくり総合データベース」(http://www.dihc.jp/)の登録団体について見ると、年間規模が100万円未満の団体が半数近くを占めている。収入は、会費、寄付金・協賛金、事業収入の3つがうまくバランスされていることが理想であるが、会費以外の収入を得るのはなかなか難しく、助成金・補助金への期待が大きくなっているのが現状である。
 昨今では助成金・補助金のプログラムも増えており、「住まい・まちづくり活動データベース」にも全国の180ほどのプログラムが登録されている。しかしその多くは、プログラムの企画・運営の専門スタッフがいないなどの課題を抱えており、ここで詳しく論じる余裕はないが、市民セクターの活性化における課題のひとつとなっている。
 今後、一時的な助成金・補助金などに頼らない、安定した財政基盤を整えていくことが必要となっていくが、こうした課題に対して、活動に事業性を導入し、社会的利益の追求と同時に、自らの活動の財源を確保していくことは有効な解決方法のひとつとなる。とはいえ、地域づくりの分野では、こうした事業性を導入した活動はまだ多くはない。
 こうした認識から、当財団では新しい支援プログラムを始動させた。事業化により活動の発展を図ろうとしている団体を複数年度にわたり支援するプログラムである。原則2年の活動計画を提出してもらい、年度ごとに継続支援が適当かどうかの評価を行いながら、事業モデルの構築(事業のしくみの開発と事業着手)を行ってもらうものである。今年度(2005年度募集:2006年度助成)、はじめての募集を行ったが、10倍を越える倍率の申し込みがあった(プログラムの概要はつぎのサイトを参照されたい:http://www.hc-zaidan.or.jp/josei/01-1.html)。
 また、人材育成も現場では大きな課題である。行政セクターや企業セクターと対等に機能していくためには、構成員の役割の明確化や必要な人材の確保、そのマネージメントなどが必要となる。こうしたことについては多くの場で議論され、そのプログラムもさまざまに実践されている。しかし、ほんとうの意味での人材育成は、育成された人材が定着し、その力を十分発揮するための環境整備にある。地域づくり団体のなかでは安定的な生活費収入が得にくい、育成された人材のその後のキャリアデザインが描きにくい、育成すべき人材像が社会や地域で共有されていないといった課題がある。こうした課題を解決していくには一定の時間が必要であるが、人材育成は地域のすべての主体に関わる課題であり、地域全体としてその支援を行っていく必要があることを十分に認識する必要がある。つまり、地域で生活や事業を営む私たちひとりひとりの課題なのである。
ハウジングアンドコミュニティ財団の助成事業のページ
*初出:「新都市」2006年3月
[関連項目:まちづくりNPOの可能性と課題]
コラボレーションとしての助成事業
まちをより豊かに実感していくこと
共同性の回復をめざして
時間と人との親しい関係−NPOという概念をめぐる一考察
再び、時間と人との親しい関係
新しい私たちとの出会い
 
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