公園の都市的意味の変容（第3章） | 制度に組み込まれた生活者

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公園の都市的意味の変容

－「計画」をめぐる行政と生活者との関係－

３．児童公園を媒介にした「計画」と生活者との関係（１）

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３．児童公園を媒介にした「計画」と生活者との関係（１）－制度に組み込まれた生活者

３－１　公園の管理と住民参加

　都市公園の管理は、地方公共団体の設置に係る都市公園にあっては当該地方公共団体が、国の設置に係る都市公園にあっては建設大臣が行うと定められている（都市公園法第２条の３）。都市公園の管理の目的は、都市公園の保全及び公衆の都市公園の利用の確保にある。都市公園の機能を減ずることなく保全することは、公園管理の重要な目的である。また、都市公園は本来広く公共の福祉に資するものとして利用に供されるものであると規定されており、その利用のためのさまざまな条件を確保することも都市公園の意義を全うする上で必要なところとされている（＊１１）。
　ところで、高齢者などが児童公園で清掃や草取りの作業をしている姿をよく見かけるように、現在、生活者が参加する、いわゆる住民参加による公園管理が多くの自治体で行われている。公園管理基準調査（＊１２）によれば、調査対象となった地方公共団体が開設する公園のうち、なんらかの形で住民参加による管理が行われている割合を見ると、児童公園は71.4％という結果が得られており、住区基幹公園のなかでも最も高い割合となっている。なお、近隣公園では37.0％、地区公園では26.3％となっている。
　昭和37（1962）年に出された通達「都市公園の管理の強化について」では、「都市公園の管理は、都市公園法の制定により著しく改善されたが、最近、ごみ・くずの散乱、樹木の折損、各種公園施設のき損等による公園の汚損が目立ち、一般のひんしゆくをかつている」と指摘されている。この中で、「場合によっては、公園愛護団体を結成する等の方法を講じて、一般の啓蒙に努めること」という項目が見られる。公園の管理の住民参加には啓蒙の意味があり、そしてここには「公園を身近に感じて欲しい」という行政の期待が見られるのである。
　昭和43（1968）年に通達「児童を交通渦から守るための緊急措置について」が出され、昭和47（1972）年に「都市公園等整備緊急措置法」が制定され、この時期に都市公園の数は飛躍的に増加する。昭和40年代以降、公園管理にかかわっている住民団体の発足は急速な伸びを見せるが、このことは、管理すべき公園の増加に対して、管理体制が十分ではないことのあらわれともいえる。
　制度的には本来行政によって行われる公園管理への住民参加は、このように啓蒙や管理体制の補完の意味も含め、現在多くの児童公園で実施されている。こういった住民参加は、制度への生活者の組み込みである。行政＝「計画」は生活者を組み込みつつ、公園と生活者とのかかわりの促進を図っている。では、その実体はどうなっているのか。次に、具体的な事例を取り上げ、実際の住民参加の様子を見ていく。

３－２　制度に組み込まれた住民参加－清掃を事例として

（１）行政の誘導により制度に組み込まれる生活者

　住民参加による活動の内容を見ると、維持管理にかかわる作業が中心となっている。この中で、「清掃」はほとんどの団体で行われており、その実施率は96.6％である。住民参加のひとつの例として、まず、横浜市における清掃活動の実際を見ることにする7)。
　横浜市の公園管理は、大きく4地域に分けられ、それぞれ中部、南部、北部、東部の公園緑地管理事務所が統括している。大規模な公園は、直営職員が詰め、管理作業に携わっている。一方、規模が小さい児童公園や近隣公園は、直営の作業班が巡回して管理を実施している。
　住民参加による清掃はどのように行われているのだろうか。昭和48（1973）年、民政局老人福祉課から緑政局への申し入れがあり、「生きがい対策事業」の一環として、(財)老人クラブ連合会、(財)横浜市高齢者厚生協会に依頼することで、高齢者による公園清掃が始まった。前者は主に児童公園を、後者は主に地区公園を担当している。前者では、各区ごとに3人の総括責任者がおり、作業計画の作成のほかに、人集め、作業指示、作業の確認などを行い、緑政局への報告は、(財)老人クラブ連合会が取りまとめて行っている。作業にあたっては、報酬や1日の作業時間、1カ月あたりの作業時間の上限などが定められている。
　ここでの住民による清掃活動は、行政がイニシアチブを取っている。緑政局への報告や報酬・作業時間の制限などによって、住民は制度の中へ組み込まれていく。住民は、いわば行政の末端機関として機能しているといえよう。
　横浜市ではまた、ボランティア組織である公園愛護会の活動による清掃やゴミの収集も行われている。北部公園緑地事務所を例に見ると、 401箇所の管轄公園のうち13箇所を除いては、4人一組の4班での巡回による管理が行われている。他の都市の例を見ても、住民有志によって組織化されたものから、行政側の依頼を受けてというものまで、その契機はさまざまであるが、このような活動は全国的に見られるものである。
　都市公園の管理は、制度として本来的には行政＝「計画」が行うものとされている。しかし実際には、このように生活者を組み込んだ管理が行われている。行政＝「計画」は、一元的な管理による生活者の清掃という行為の制限を解除し、公園の中に持ち込むことを認めた。こうして現在では、生活者を組み込んだ管理が制度的に確立し、生活者は行政＝「計画」の末端機関として、行政の役割の一部を「代行」しているといってもよいだろう。行政＝「計画」は、図２における２の象限の行為を制度に組み込み、管理のあり方を拡大しているといえる。

（２）生活者の自発性

　行政の「代行」として清掃活動を行っている人たちも、実際には必ずしも「計画」の規整に従って活動しているわけではない。再び横浜市の「生きがい対策事業」による例を引用する（引用文献７）。
　「かれんな花、いたわる作業ありがとう」という投書が新聞に掲載された。公園の草刈り作業で、雑草の中に生えた小さな花が刈られてしまうのではないかと心配をしていたところ、この花を残して草刈りが行われ、他の花が新たに植えられていたというのである。芝生を生かす管理の立場からは雑草の範疇に入るとはいえ、彼らはそれを残し、さらには草刈り作業とは別に花の苗を植えるというプラチックとしての行為を派生させるのである。しかし、この行為は公園の維持管理にかかわる清掃作業に伴ったものであり、また、「公園には花が植えられており、それを楽しむことは、公園の利用目的のひとつである」ことは「計画」が規定する公園の機能のひとつである。公園の秩序を脅かさないものとして、行政はこの行為を黙認する。制度に組み込まれた住民参加といっても、必ずしも制度に「組み込まれている」だけではなく、生活者は児童公園に自発的な行為を持ち込んでいるのである。
　一方、住民参加によるものではないが、生活者の自発的な清掃活動の例を見ることもできる。
　組織的な活動とは別に、個人で清掃活動を行っている人がいる。創発的な実践ともいえるこのような行為は、公園管理のあり方として必ずしも制度的に認められているものではないが、行政＝「計画」は黙認している。そして時に、このような活動は、「公園が、快適ないこいの場となり、住民のコミュニティづくりにも大きな成果をあげてきた」といった理由で、表彰の対象となるのである（引用文献８）。このような表彰は、「いかに公共のためになったか」の証でもある。つまり、黙認されている行為も、「計画」の想定する秩序に沿った活動が期待されていることがわかる。行政＝「計画」は、こういった４の象限の活動も認め、管理のあり方を拡大する。

図３：行政と生活者との結合性・生活者の自発性が生む公園管理のあり方

　ここで、＜分離性／結合性＞＜誘導性／自発性＞の軸を導入して考えてみたい（図３）。ここでいう「分離」と「結合」は、行政と生活者とのそれであり、また、「誘導」は行政による生活者の誘導、「自発」は生活者のそれである。生活者の公園へのかかわり方は制度的に規制されており、管理は行政が行うものとされている。つまり、これまでの行政＝「計画」による一元的な管理は、規制によって行政が生活者を誘導するものであった。管理に携わるのは行政であり、生活者はもっぱら公園を使用するだけという、行政と生活者とが分離された関係であったといえる。しかし、行政と生活者との結合や生活者の自発的な活動が新たな管理のあり方を生み出している。行政による生活者の制度への組み込みや生活者の創発的実践の例を見た。行政＝「計画」はこれらを承認・黙認することによって、管理のあり方の拡大を図っている。
　昨今、「結合性」と「自発性」をともにもった集団が、公園の管理全般にわたって、定常的にかかわる例が見られるようになってきた。以下では、このような集団がどのように管理にかかわっているか、また、それによって管理のあり方がどのように拡大しているかを探っていく。

目次　１　２　３　４　５　註・引用文献

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